L’intervento del senatore socialista, Giovanni Crema, al convegno di LEGAUTONOMIE svoltosi a Roma il 14 ottobre 2013
“Appare sempre più urgente ed ineludibile completare ed in parte correggere quanto già attuato della nostra attuale struttura istituzionale.
E’ necessario cambiare la legge elettorale nazionale, per assicurare stabilità e garantire la scelta agli elettori, senza tornare ai sistemi e ai vizi che hanno portato alla crisi della prima Repubblica, valutando anche i sistemi elettorali che hanno dato migliore prova negli enti locali.
Avviare la riforma del Parlamento, per una sola camera che mantenga il potere di dare la fiducia ai governi e di fare le
leggi e una camera delle regioni e delle autonomie.
Razionalizzare il sistema degli enti locali con la riforma della Carta delle Autonomie imperniandola sul ruolo fondamentale dei comuni, mirando ad un sistema di un governo territoriale adeguato ai nostri tempi, evitando sovrapposizioni e duplicazioni, allargando la dimensione degli enti superando una polverizzazione divenuta sotto tutti gli aspetti insopportabile. Attuando una seria riforma della gestione dei servizi locali, obbligando a cambiamenti radicali e difendendo i beni comuni dalla selvaggia e totale privatizzazione, ma non rinunciando alle buone esperienze di gestione in partnership con i privati sotto controllo pubblico, scongiurando i tentativi di svendita del patrimonio di tutti senza alcuna garanzia sulla globalità e qualità dei servizi ai cittadini.
Intensificare la lotta all’evasione fiscale, a tutti i livelli, con meccanismi premianti, incentivando anche gli enti locali a darsi strumenti nuovi e a partecipare in forme appropriate alle iniziative dello Stato, con lo Stato che dà le risorse necessarie per poterlo fare.
In questo rinnovato e modificato quadro va attuato seriamente e coerentemente il Titolo V° della Costituzione.
Il fatto che non vi sia oggi un disegno leggibile, affidabile per i cittadini, è il segno di una sconfitta che vale per tutti.
Può non valere per chi vuol godere ancora di un potere personale, asserragliato nel “palazzo”, a salvaguardia d’interessi che niente hanno a che vedere con quelli di un paese intero.
Così non può durare e l’esigenza del cambiamento è un dovere della classe dirigente locale e centrale. Questa è la ragione che rende necessario una nuova cultura autonomista.
La riforma in senso territoriale della seconda Camera è fondamentale per il riassetto complessivo di cui il nostro Paese ha bisogno. Come molti di noi hanno sostenuto fin dalla riforma della XIII’ Legislatura non sarebbe assolutamente bastato provvedere al trasferimento di competenze legislative con la riforma del Titolo V°, al tentativo ancora purtroppo incompiuto di trasferire quelle amministrative con la carta delle autonomie e all’avvio, avvenuto in modo demagogico e contraddittorio del federalismo fiscale.
La scelta di tipo autenticamente federalista necessità di rendere costituzionali le forme di cooperazione con una seconda Camera delle Autonomie.
Un organo di cooperazione inserito nel “cuore” delle istituzioni statali consente infatti di sdrammatizzare i conflitti tra enti e di consentire che le decisioni in materie “miste” siano dibattute attraverso un procedimento strutturalmente “misto”.
Questo perché e necessario che la cooperazione passi per linee istituzionali e non politico-partitiche. La logica dell’autonomia implica cioè che la cooperazione avvenga tra enti (e loro organi) e che i soggetti che la realizzano siano incentivati a far prevalere la propria identità istituzionale, di appartenenza all’ente e di perseguimento dei suoi interessi piuttosto che quella partitica nazionale. Ciò potrà favorire lo sviluppo di politiche regionali e la contaminazione tra indirizzi partitici centrali e indirizzi autonomi locali.
La creazione di una classe dirigente autenticamente locale, capace di dialogare con quella nazionale in posizione non subordinata è l’unica opportunità per lo sviluppo di dinamiche autonomistiche. Per questa ragione le scelte organizzative in ordine alla cooperazione devono privilegiare una composizione degli organi che favorisca la responsabilità verso gli enti e verso le comunità locali piuttosto che quella verso i partiti nazionali.
Detto in altri termini, la seconda Camera non solo non può essere eletta in modo svincolato dalle dinamiche dei sistemi politici locali, ma deve accentuare i “vincoli di mandato” nei confronti delle Regioni di provenienza. Non si tratta, dunque, di scegliere semplicemente la rappresentanza nazionale attraverso un canale differenziato, ma di formare una Camera i cui membri siano portatori di un mandato a “mediare” in sede centrale tra gli interessi della propria comunità e quelli dell’intera nazione.
Sul piano finanziario, contrariamente a quanto è sempre avvenuto, la concreta determinazione dell’autonomia finanziaria non può essere determinata unilateralmente dal legislatore, a meno che questi non agisca all’interno di un bicameralismo differenziato su base regionale.
Sul versante delle funzioni amministrative e della loro ripartizione tra gli enti territoriali, si deve scongiurare la possibilità, invero assai concreta, che essa venga affidata alla decisione unilaterale dello Stato, attraverso una riserva di legge.
L’ottimismo sugli effetti virtuosi ascrivibili alla mera enunciazione del principio di sussidiarietà non pare così realistico. E’ necessario prevedere strumenti più definiti per la distribuzione delle funzioni.
D’altra parte è assolutamente necessario arrestare la tendenza ad un utilizzo indiscriminato, da parte dello Stato, di strumenti quali gli “atti di indirizzo e coordinamento” che espongono l’amministrazione regionale e locale al rischio di una cronica ingerenza dello Stato.
Allo stesso modo i poteri sostitutivi devono venir esercitati con sufficienti garanzie per gli enti “sostituiti”.
Le esigenze degli altri enti locali si devono risolvere all’interno di un’organizzazione regionale che ne garantisca adeguatamente l’espressione.
Secondo un modello maggioritario negli “Stati composti”, appare preferibile un modello di parallelismo organizzativo: così come i rapporti tra Stato e Regioni (i primi due livelli territoriali) sono regolati dalla Costituzione e si realizzano attraverso strumenti di raccordo costituzionalmente previsti; i rapporti tra le Regioni e gli altri enti locali (i livelli territoriali più bassi) devono trovare la propria dimensione ottimale nell’area regionale, venendo disciplinati dalle norme regionali statutarie, con la garanzia di istituti di raccordo organizzativo e procedi-mentale, la cui necessità sia affermata direttamente dalla Costituzione.
Infine la seconda Camera deve avere un ruolo determinante nel disciplinare la tutela dell’autonomia regionale in relazione all’incidenza del livello comunitario. Ciò deve riguardare sia la fase ascendente (un coinvolgimento non meramente simbolico nel processo preparatorio interno delle decisioni comunitarie) che quella discendente (attuazione delle decisioni sovranazionali). In particolare si deve scongiurare l’adozione di atti statali di invasione delle competenze regionali fondati sull’alibi della “necessità comunitaria”.
E’ da tempo che in larghi settori delle Organizzazioni degli Enti locali si preferisce che del futuro Senato facciano parte sia rappresentanti delle Regioni quanto rappresentanti dei Comuni.
Ma visto che un numero consistente di componenti della Commissione per le Riforme Costituzionali prevede anche che si potrebbe adottare una soluzione che mantenga l’elezione diretta del Senato, credo che questa ipotesi possa essere valutata positivamente se nello stesso tempo, lo si regionalizzi il più possibile. Che preveda pertanto: la contestualità dell’elezione con quella dei consigli regionali, il collegamento tra gli schieramenti che si presentano nell’una e nell’altra competizione, l’integrazione della composizione del Senato con i Presidenti regionali, quali membri di diritto, l’unicità di voto della delegazione, la decadenza della rappresentanza regionale in corrispondenza dello scioglimento del corrispondente consiglio regionale.
La forte caratura regionalistica della seconda Camera consentirebbe, conseguentemente, di affidare alla soluzione transattiva di procedimenti cooperativi un significativo numero di questioni altrimenti destinate ad essere risucchiate nell’unilaterale determinazione dello Stato (si pensi agli interventi legislativi statali che intersecano materie regionali, si pensi all’esercizio dei poteri sostitutivi, al raccordo con le politiche comunitarie, alla distribuzione della potestà tributaria tra i vari livelli di governo, eccetera).
Parallelamente analoghe soluzioni vanno rafforzate per risolvere questioni riguardanti i rapporti tra Regioni ed enti locali (quali l’organizzazione regionale e la partecipazione degli enti locali ad essa principalmente attraverso il Consiglio delle autonomie locali, l’ordinamento degli enti locali, la distribuzione delle funzioni amministrative tra i vari livelli di governo sub-statali, eccetera).
Un altro gruppo di funzioni qualificanti debbono riguardare l’autonomia finanziaria, alla sistemazione della quale va provveduto attraverso l’integrazione di tre principi: quello della prevalenza dei tributi propri nella composizione della finanza locale, quello della previsione di forme di perequazione tra Regioni con differente capacità fiscale e quello della tendenziale permanenza nella Regione del gettito raccolto in essa. In questo il Senato federale deve avere un ruolo determinante per garantire sufficientemente sia la copertura delle esigenze finanziarie nazionali che la tutela regionale del proprio patrimonio finanziario.
Senza una seconda Camera federale all’interno della quale trovare una sintesi fra le istanze locali e quelle nazionali attraverso una ricomposizione degli interessi e degli eventuali conflitti fra i diversi livelli interessati, nella migliore delle ipotesi si rischia un neo-centralismo di fatto che violenta e umilia qualsiasi ruolo istituzionale delle Autonomie locali e delle Regioni.
Va conseguentemente anche modificata la composizione dell’organo istituzionalmente chiamato a vigilare sul rispetto della disciplina costituzionale dei rapporti tra gli enti: la Corte costituzionale. Si può prevedere che tre dei giudici che la compongano siano eletti dal Senato sulla base delle proposte di candidature formulate direttamente dalle Regioni.
Quanto proposto si pone l’obbiettivo di rivedere l’assetto del bicameralismo nel quadro di un nuovo rapporto Stato-Regioni in uno Stato unitario e federale ripartito paritariamente in Stato, Regioni e Comuni.