Nello scenario bellico di cui si discute ogni giorno, che si svolge secondo i criteri più classici del diritto internazionale da manuale, la questione dell’adesione ucraina all’Unione Europea costituisce una novità assolutamente dirompente, e diventa costante rumore di sottofondo nelle analisi politiche del caso. Vero è che Roma non fu costruita in un giorno: figurarsi l’Unione Europea. Ma nonostante la totale assenza anche della sola ipotesi nell’agenda ufficiale dell’allargamento europeo, e grazie all’elasticità del programma di Partenariato orientale incluso nella cosiddetta “politica europea di vicinato”, tra il 28 febbraio e il 3 marzo 2022 scorso Ucraina, Georgia e Moldavia hanno presentato la loro domanda formale di adesione all’Unione Europea.
Ma l’adesione all’UE è una procedura complessa che segue i dettami sanciti all’art. 49 del Trattato Unico Europeo, procedura che di norma richiede, tra le altre cose, molto tempo: in prima istanza un paese candidato deve soddisfare puntuali criteri, e in seguito deve recepire la legislazione europea in tutti i settori della propria ordinaria vita statale. Qualsiasi Paese che soddisfi i famosi (o famigerati) criteri di adesione può presentare la sua candidatura; si tratta dei cosiddetti “criteri di Copenaghen”, che includono strutturalmente un’economia di mercato funzionante, la stabilità della democrazia interna, il rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo e dello Stato di diritto. A questo deve seguire la certezza dell’adozione integrale di tutta la legislazione europea e, last but not least, l’utilizzo monetario dell’euro sia nelle transazioni interne che negli scambi internazionali.
Il primo passo deve muoverlo lo Stato che intenda aderire all’UE: questo sottopone la sua candidatura al Consiglio Europeo, che a sua volta chiede alla Commissione Europea di valutare la capacità del candidato di soddisfare i suddetti criteri di Copenaghen. Se la Commissione dà parere positivo, il Consiglio adotta un mandato di negoziazione, il cui compito gravoso e delicato e quello di avviare ufficialmente i negoziati, che dovranno procedere settore per settore. I negoziati richiedono molto tempo perché la mole della normativa europea che i paesi candidati devono recepire nel loro ordinamento nazionale è a dir poco considerevole. Tant’è vero che per tutto il periodo di “preadesione” i paesi candidati possono già usufruire di aiuti a livello finanziario, amministrativo e tecnico da parte degli organismi e degli Stati UE.
Attualmente i Paesi candidati, quelli cioè che hanno già esperito domanda ufficiale di adesione e presentano già i prerequisiti di ingresso, sono Albania, Montenegro, Macedonia del Nord, Serbia e Turchia. Accanto a questi oggi vi sono altri due Paesi (definiti formalmente “candidati potenziali”) che non soddisfano ancora i requisiti base: Bosnia-Erzegovina e Kosovo. Alla domanda di adesione seguono quindi negoziati che hanno ad oggetto l’intero corpo normativo dell’Unione (il cosiddetto acquis communautaire) diviso in 35 aree politiche, o “capitoli”. Tali negoziati si svolgono per mezzo di costanti trattative intergovernative bilaterali tra i vari Stati membri e sono monitorati dalla Commissione, che ne diffonde gli esiti in relazioni periodiche. Da parte sua, il Consiglio dell’UE fissa i parametri di riferimento per ciascun capitolo, che si chiude soltanto quando il candidato dimostra di aver attuato pienamente la relativa legislazione, entro la data di adesione prestabilita, e di aver soddisfatto ogni parametro stabilito. Chiusa la fase dei negoziati, si passa alla redazione vera e propria dello specifico trattato di adesione, che deve essere approvato all’unanimità tanto dal Consiglio dell’UE quanto dal Parlamento Europeo, e infine ratificato da ciascuno degli Stati già membri UE. Non è certo una passeggiata, insomma.
Dai sei stati fondatori delle Comunità europee, quelli attuali sono 27. Ma il processo è sempre stato lungo e poco lineare: la Turchia avviò le pratiche nel 1999, la Macedonia del Nord nel 2004, il Montenegro nel 2010, la Serbia nel 2012 e l’Albania nel 2014. Nessuno di questi Stati, ancora oggi, è membro UE sic et simpliciter. Tantomeno lo è la Bosnia-Erzegovina, che ha presentato la propria domanda d’adesione il 15 febbraio 2016, accettata dal Consiglio UE il 20 settembre dello stesso anno.
Anche la Svizzera nel maggio 1992 presentò domanda d’adesione all’Unione europea, ma fu congelata in seguito al rifiuto, in votazione popolare, dell’entrata nello Spazio economico europeo. Formalmente la sua domanda d’adesione all’UE è stata ritirata solamente nel 2016, e oggi il governo federale svizzero si limita solo a specifici accordi con l’UE sulla libera circolazione delle persone e del lavoro.
La Norvegia, da parte sua, ha fatto domanda di adesione alla CEE e all’UE in ben tre occasioni: in due di queste (1972 e 1994) fu respinta da referendum. Solo in poche zone, come nella capitale Oslo, la maggioranza dei cittadini aveva votato a favore dell’adesione all’UE. Oggi la Norvegia è nell’Associazione di Libero Scambio con l’UE, insieme a Svizzera e Islanda, paese che fece domanda di adesione all’Unione nel 2009 per poi ritirarla nel 2015.
Curiose sono poi le trattative tra Bruxelles e diversi Stati ex membri della decaduta Unione Sovietica. L’Armenia era inizialmente interessata a firmare un accordo di associazione con l’Unione europea, ma ha improvvisamente interrotto il cammino di avvicinamento nel 2013, decidendo di restare nell’Unione doganale eurasiatica guidata dalla Repubblica Federale Russa. L’Azerbaigian è nel Consiglio d’Europa dal 2001 e nel 2013 ha firmato un accordo di stabilizzazione e associazione. Sempre nel contesto della “politica europea di vicinato” l’Azerbaigian fa oggi parte del Partenariato orientale, per rafforzare reciprocamente il dialogo politico, il commercio e la cooperazione. La Georgia aveva affermato da lungo tempo il suo intento di voler entrare nell’Unione Europea, a cominciare dal 2010. Nel 2013 firmò un accordo separato di libero scambio con l’UE e a Vilnius, nello stesso anno, anche un accordo di associazione, insieme alla Moldavia. Lo scorso 3 marzo i primi ministri georgiano e moldavo hanno firmato ciascuno la domanda di adesione integrale del proprio Paese all’Unione, oggi sul tavolo della Presidenza del Consiglio UE.
A Vilnius, nel 2013, c’era anche l’Ucraina a firmare l’accordo di stabilizzazione e associazione all’UE, ma la cosa fece scoppiare una lunga e violenta protesta popolare, nota come Euromaidan, che divise ideologicamente il paese in filoeuropeisti, (specie a Kiev e nella parte occidentale del paese), e in filorussi. La rivolta fu sedata nel 2014 con la destituzione dell’allora Presidente Viktor Janukovyc che, da bravo burattino nelle.manindel Cremlino, rifiutava di ratificare l’accordo. Barroso, che allora era presidente della Commissione UE, definì “inaccettabile” il veto russo e l’ingerenza sfacciata nella stipula dell’accordo con l’Ucraina. Le proteste dei partiti di opposizione ucraini portarono alla sostituzione del governo in carica con un nuovo governo ad interim che finalmente firmò l’accordo di associazione, divenuto operativo nel 2017. La Storia ha ribattezzato l’intera vicenda “primavera arancione”, dal colore dei filoeuropeisiti anti-Russia.
Nell’ultimo vertice del 12 ottobre 2021 tra Kiev e Bruxelles, prima che scoppiasse l’attuale guerra, nell’ambito dell’accordo di associazione vigente erano stati presi notevoli impegni di avvicinamento su politica energetica, innovazione, ricerca e cultura, finalizzate non solo a coinvolgere Kiev nel programma Next Generation UE, ma anche a prevedere dal 2024 il proseguimento del transito del gas attraverso l’Ucraina e verso l’Unione. Furono anche siglati accordi paralleli sull’aviazione civile, sulle opportunità commerciali, sugli investimenti in ricerca e innovazione scientifica e anche in ambito culturale. Il 28 febbraio 2022, il presidente Zelens’kyj ha firmato la richiesta di adesione all’UE e l’ha inviata alla presidenza di turno francese del Consiglio. Con una rapidità che ha fatto istantaneamente la Storia, sovvertendo ogni rituale tempistica e qualunque formale protocollo , il giorno successivo il Parlamento Europeo (con 637 voti favorevoli, 13 voti contrari e 26 astensioni), ha approvato una risoluzione che “sollecita le competenti istituzioni a concedere all’Ucraina lo status di candidato all’ingresso nell’UE”.
Il resto è Storia ultra-contemporanea. Perché la stanno scrivendo oggi.
